馬光遠（經(jīng)濟學(xué)家）

        針對近期多幅上海地塊出讓須知中提及  “土地期滿后的處理方法”引發(fā)的關(guān)注，上海市規(guī)劃和國土資源局17日在名為《關(guān)于預(yù)申請須知所載出讓合同信息中“土地期滿后的處理方法”相關(guān)內(nèi)容說明的通知》的回應(yīng)中說：“《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請須知》第三條第（二）款第9項‘土地期滿后的處理方法’，是針對《上海市國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中第二十八條的內(nèi)容，明確該宗土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續(xù)期未獲批準的，該宗地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的處理方式。”

        概括起來，這個回應(yīng)的內(nèi)容有三點：一是住宅用地期滿自動續(xù)期，這和《物權(quán)法》的規(guī)定是一致的；二是其他建設(shè)用地期滿，受讓人要申請續(xù)期，在正常情況下，出讓人應(yīng)該同意續(xù)期；三是土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續(xù)期，因社會公共利益需要未獲批準的，土地使用者應(yīng)當交回國有土地使用證，并依照規(guī)定辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，國有建設(shè)用地使用權(quán)由出讓人無償收回。

        上海市官方能夠在第一時間回應(yīng)民眾對于土地期滿后的處置方式的焦慮，從另一個層面說明，土地期滿后的處置問題，的確是一個攸關(guān)社會穩(wěn)定大局的問題。由于筆者沒有搜索到上文所述的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請須知》全文，所以不能判斷之前所說的上海市某些地塊使用權(quán)期滿后無償收回的方式，是針對住宅還是其他建設(shè)用地。

        就住宅用地而言，盡管  《物權(quán)法》已經(jīng)明確“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。但由于當初立法時爭議很大，是期滿后無償續(xù)期，還是有償續(xù)期，依然牽扯民眾的神經(jīng)，并在一次次的立法爭議中讓民眾飽嘗制度性的焦慮。比如，在2009年3月，坊間就流傳著一份名為《土地管理法  （修訂草案征求意見稿）》的文件，這份征求意見稿最受人關(guān)注的依然是住宅70年大限后如何處理。而早在這份征求意見稿之前，《土地管理法》的修訂稿曾經(jīng)將之明確為“無償自動續(xù)期”，但征求意見稿卻將之抄襲《物權(quán)法》的模糊規(guī)定，成了到期后“按照國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期”。

        所以，當媒體報道上海市在土地使用權(quán)期滿后，由出讓人“無償收回”的規(guī)定，讓民眾感覺到顯然罔顧《物權(quán)法》關(guān)于此問題的基本規(guī)定，也罔顧《土地管理法》修改的事實，直接倒退回1990年國務(wù)院頒布的《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定。在這個條例里，首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”，而且還規(guī)定“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記》”，因此引發(fā)了民眾的恐慌。

        而對于其他建設(shè)用地，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。但“其他法律法規(guī)”如何處理，則是一個很不明確的規(guī)定。就法律權(quán)屬而言，無論是住宅，還是商業(yè)地產(chǎn)，都是私人的神圣產(chǎn)權(quán)，都需要法律明確保護，來不得一點含糊。按照上海市的規(guī)定，非住宅用地要在期滿后申請續(xù)期，如果因為公共利益的需要，則續(xù)期不會被批準，而會無償收回。我們知道，在時下公共利益的界定非常模糊的情況下，如果輕易地假公共利益之名，“無償收回”非住宅建設(shè)用地，又將成為被各地仿效的通用辦法。

        筆者特別擔心各地將會以“公共利益”作為新的突破點，將建設(shè)用地期滿后“無償收回”看成地方財政又一個新增長點。這種擔憂完全符合某些地方政府的思維和行為的模式，而且，隨著10年后，第一批土地使用期限即將到來，這已經(jīng)成為一個不得不在制度上做出合理安排的問題。

        因此，無論是住宅用地，還是非住宅用地，其引發(fā)的未來產(chǎn)權(quán)的不確定性和焦慮，已經(jīng)由一個法律事件完全演化成一個影響中國社會未來的重大公共事件?？紤]到各地的土地資源越來越枯竭，地方政府為了維護土地財政，勢必挖掘新的潛力，上海市這種做法已經(jīng)透視出地方政府在這個問題上的“試探性舉措”，必須引起我們的警惕。

        筆者認為，對于住宅用地70年期限的問題，必須遵照《物權(quán)法》關(guān)于“自動”續(xù)期的原則和精神。在這個問題上，想無償收回，讓民眾的房子漂在空中，或者高價續(xù)期再賣一次地皮，都是民眾無法接受的；而對于非住宅建設(shè)用地，也應(yīng)盡快明確法律上的處理辦法。筆者建議《土地管理法》修訂時，應(yīng)該對此加以明確，并盡可能縮小公共利益的范疇，避免“無償收回”被地方政府無限擴大。



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